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城市基层社会管理体制变迁中的公共服务供给碎片化

作者:佚名 时间:2020-04-28 16:10

从1949年至今的历史变迁中可以看到我国城市基层社会管理体制是在十分复杂的经济社会环境中不断演进和发展的,对其中每一个推动变迁的细节进行分析不太现实,因而需要依据历史制度主义的分析框架,从中抽取几个重要影响变量进行分析。城市基层社会管理体制变迁是内外部因素共同推动的结果,这既是一个适应外部环境的过程,也是一种内部利益的调整过程,因而这些影响因素包括外部环境、新观念和行动者推动等。

外部环境压力是推动我国城市基层社会管理变迁的重要影响因素,城市化是整个社会变迁的根源性因素,而人口流动则是城市社会管理变迁的直接动力机制。

1.城市化。新中国成立以来,我国城市化率不断提高,由1949年的10.64%上升到2016年的57.35%,见图1。另外,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出,从1978年到2013年,我国城镇人口从1.7亿人增加到7.3亿人,城市数量从193个增加到658个,建制镇数从2173个增加到20113个。快速城镇化既吸纳了大量农村转移劳动力,又给城市社会管理带来巨大挑战。改革开放之前,我国城市化水平不高,大部分城市人口都为单位所吸纳,单位对其进行管理并提供所需的各种服务。改革开放之后,随着城市化推进,城市中脱离体制的社会闲散和流动人员越来越多,传统的以单位制为主、以街居制为补充的城市管理体制无法承接城市化带来的巨大社会管理任务。而且,随着城市化推进,城市闲散和流动人员的教育、医疗、住房、文化、体育、社保等基本公共服务需求不断扩大,但传统的街居制无法有效地提供相关公共服务。加之,随着我国人民生活水平的不断提升以及老龄化程度不断提高,街居制需要在处理好城市“存量问题”的同时,处理好因城市发展带来的“增量问题”。社区制不同于街居制,社区制强调以人为本、资源共享、民主自治、公众参与等,改变了街居制以行政力量推动城市基层管理的格局,在党和政府的领导下依靠社会力量、社会资源来充分发挥社区功能,促进社区和谐、宜居、生态、健康发展。因而,社区制能够更好地适应城市化发展的需求,能够更加适应城市居民和流动人口的需求。总之,这一切迫使传统的城市基层街居管理体制向社区制转型。

2.人口流动。改革开放后,由于知青返城、国企改制、“婴儿潮”、进城务工等原因,城市闲散和流动人口越来越多,成分也越来越复杂。如图2显示,改革开放至新世纪初,我国体制内从业人员数量在经历一个小增长后又回落至改革开放初的水平,但体制外从业人员数量则不断上升,到2000年,体制外从业人员首次超过体制内从业人员,改变了我国劳动力的体制结构。城市流动人口增多带来了各种社会管理问题和公共服务配套问题,以我国庞大的城市进城务工人员为例,根据国家统计局发布的《农民工监测调查报告》(2009-2015年)显示:20世纪80年代,我国农民工数量由1980年的200万上升到1989年的3000万,2002年为10469万,2008年为22542万,2015年达到27747万。大量农村劳动力向城市涌入,既给城市社会管理带来巨大挑战,又对城市基层公共服务提出更大需求。从城市问题角度而言,随着进城务工人员增多,城市出现农民工维权、城市群租、社区治安、流行病传染等一系列社会管理问题,同时务工人员就业、子女教育、异地就医、社会保障等基本公共服务需求也急剧膨胀。从人口结构角度而言,传统的街居制管理建立在行政区划基础上,根据户数来成立居委会,主要通过上级任命居委会党组织成员,工作对象仅限于辖区内的纯居民,工作内容也仅限于居民单纯的生活服务,工作方法主要采取行政宣传和社会动员形式。然而,随着城市基层人口结构变迁,行政区划内的社区包含的人群越来越复杂,除了纯居民以外,还包括租户、小商户、社会组织、机关、部队、企事业组织等人员。尤其是新型的商品房小区,其成员更加复杂。这些都不断迫使城市基层管理从街居制向社区制转型。

新观念输入对社会变迁具有重要影响,尤其是政治、社会、经济大转型时期,新观念输入在一定程度上甚至可以颠覆整个发展方向。改革开放以来,我国也处于国家与社会关系大转型时期,西方国家的社区复兴运动和新公共服务运动等新观念的输入对我国城市基层社会管理产生重要影响。

1.社区复兴。20世纪70年代末,西方国家面临低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率的“三高一低”的“滞胀”现象,主张国家干预的凯恩斯主义对此束手无策,于是以重申个人理性为基础,主张“大市场小政府”的新自由主义走上前台。正是在这种背景下,美国里根政府倡导将联邦层次上管理的公共项目交给州政府和地方政府,以此希望借助社会资源来完成公共项目。这种回归地方的行动带来一系列景观:公民积极参与、社群主义复苏等[15]。20世纪八九十年代的英国,由于经济衰退,就业和贫困问题凸显,社会分化加剧。英国政府和反社会排斥委员会发起“社区复兴运动”,成立18个政策行动小组,在分析和总结贫困社区面临的问题的基础上,提出通过社区赋权和各方合作来实现改善公共服务、缩小贫富差距的战略目标,其政策纲领包括两个要素:一是针对就业、医疗卫生及犯罪等政策的目标定位;二是政府的支持和基层社区的参与[16]。西方国家通过社区复兴运动来促进社区参与、推动社区合作、恢复社区活力的做法对我国城市基层管理产生很大触动,尤其是在资源有限和单位制衰落的转型期,其对城市基层管理改革提供了重要启发和借鉴。

2.新公共服务。新公共服务理论在西方国家的影响力并不大,但登哈特的新公共服务理论被译介到我国后,对我国政府管理和政府改革产生深刻影响,甚至被认为是一种替代“新公共管理”的重要范式。新公共服务基于民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义与新公共行政、后现代公共行政理论,认为服务于公民,而不是服务于顾客;追求公共利益;重视公民权胜过重视企业家精神;思考要具有战略性,行动要具有民主性;承认责任并不简单;服务,而不是掌舵;重视人,而不只是重视生产率[17]。新公共服务理论强调行政官员的工作重点既不是“划桨”,也不是“掌舵”,而是如何建立一套具有整合力和回应性的公共机构。新公共服务理论强调政府的服务导向,而不是效率导向和行政导向,这对我国城市基层社会管理产生重要影响。在我国城市基层工作中,由于很多基层机构实质上是政府部门的延伸,其办事效率和做事风格沿袭了官僚组织的作风和习气,不具有公共行政的精神和公共服务的精神,而我国社区建设既强调社会力量的有效参与,也强调以人为本的服务导向,体现了新公共服务理论的核心思想和理念,与新公共服务理念具有较强契合性。

利益表达是行动者最直接的行为反应,也是推动制度变迁的重要动力。我国城市基层社会管理体制从“单位制”到“社区制”的变迁也是城市成员利益表达和政府基层治理创新行为共同推动的结果。

1.基层集体呼吁。从2000年到2015年,我国乡政府从23199个大幅缩减至11315个,镇政府则从20312个微增至20515个,街道办事处从5902个增加至7957个,见图3。这说明我国城市化进程在不断推进,农村人口在不断向城镇转移。大批人员在流向城镇过程中产生一系列呼吁行为,这些行为在一定程度上推动了城市基层管理体制变迁。根据购买能力和留城意愿将进城人员划分为四类:第一类,大批既具有购买能力又具有留城意愿的进城人员通过创业、就业、购房等方式落户城市,既增加了城市社区活力,也增加了城市基层公共服务需求;第二、第三类,大批具有购买能力但不具有留城意愿以及既没有购买力也没有留城意愿的进城人员抱怨社会政策不公,尤其是抱怨养老、医保等政策的碎片化问题;第四类,那些具有留城意愿但不具备购买能力的进城人员则希望城市基层政府能为他们提供异地就医、子女教育等基本公共服务。而且,在主流媒体和报刊中也出现了两种截然对立的观点:一种观点认为,当代进城务工人员素质低、文化水平不高,进城务工给城市治安、城市市容、城市管理等带来压力,给城市造成负面影响;另一种观点则认为,进城人员在城市大都从事脏、累、苦、危的工作,为城市建设做出重要贡献,但拿着低工资低收入,因而呼吁要更多地关注这个群体。前者对进城人员形成社会排斥,使其难以融入城市社会,后者则通过组建志愿服务机构等方式帮助进城务工人员维权和呼吁。

数据来源:2000年至2009年《民政事业发展统计公报》和2010年至2017年《社会服务发展统计公报》。

2.政府治理创新。面对城市化的不断推进和城市基层人口结构的迅速变迁,基层政府也不断进行政府治理创新。从20世纪末开始,我国很多城市基层政府开始思考并着手推动城市基层治理创新,以应对人口结构调整、市场化效应和服务需求层次提高等带来的各种诉求。在我国,东中西部差异较大,各个地方的民俗风情、地理特征、经济水平、社会发育等情况又各不相同,因而各个地方政府创新呈现不同特点。在城市治理创新方面涌现大批优秀案例。由于各地条件差异约束,其中大部分案例并不具有可推广性、可复制性和可持续性。因而,许多地方政府在孜孜不倦地致力于探索一些具有可复制可推广可持续的典型案例,以从整体上提升城市基层治理的绩效和水平。目前,在已有的基层创新项目中,可推广性和可复制性较强的项目包括网格化治理、社会大联动、基层协商、政府购买服务、公推直选等,但各地在引进和推广这些项目过程中大都根据本地实际情况做了各种微调。以社区治理创新为例,从2001年到2015年,我国便民、利民服务网点从54万个下降至24.9万个,而社区服务中心和站点则从0.6万个增加到15.2万个,见图4。这说明我国很多城镇在不断思考、不断探索、不断权衡、不断调整和不断改革中对社区服务资源进行不断整合创新,通过设置社区服务中心将分散的服务网点整合在统一平台内,为城市居民提供更加便捷高效的“一站式”“一窗式”“一门式”“一口式”服务。总之,作为供给侧的城市基层社会治理创新也在不断推动着城市基层管理体制变迁。

数据来源:2001年至2009年《民政事业发展统计公报》和2010年至2015年《社会服务发展统计公报》。

2000年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进社区建设的意见》,该行为意味着我国城市社会管理体制改革由之前的自下而上的自由探索期转入自上而下的行政推动期,社区建设得到实质性认可。具体而言,以此为关键转折点主要体现在以下两个方面:

1.环境转型。2000年左右,我国经历改革开放以来二十多年的政治、经济和社会体制改革,劳动力结构、城乡结构均发生质的变迁。1999年,我国体制外从业人员第一次反超体制内从业人员,达到11673万人,体制外从业人员占总从业人员比例从1978年的0.16%上升到2015年的51.06%,这说明单位制的管理体制在迅速消解。1999-2000年,我国城市化率也实现从30.89%到36.22%的近六个百分点的跨越式发展。2001年,我国镇政府数量第一次反超乡政府数量,达到20371个。这些数据变化说明我国城市管理所面临的外部环境和社会结构已经发生质的变化,这也对城市基层管理提出更高要求。